www.8555cc：组建“自然资源部”的来龙去脉

3月13日，国务院总理李克强呈交第十三届全国人民代表大会审查会根据中国共产党十九届三中全会审查会通过的《深化党和国家机构改革方案》构成的《国务院机构改革方案》。方案明确提出，重新组建自然资源部，作为国务院构成部门。下面，笔者就自然资源部的重新组建的背景、原因和如何落地讲几点观点。重新组建的背景首先，高层早已把自然资源作为一个整体考虑到。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干根本性问题的要求》，习近平总书记在《要求》的解释中认为，完善国家自然资源资产管理体制是完善自然资源资产产权制度的一项根本性改革，也是创建系统完善的生态文明制度体系的内在拒绝。我国生态环境保护中不存在的一些引人注目问题，一定程度上与体制不完善有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不做到，所有权人权益不实施。《国务院机构改革方案》明确提出，白鱼重新组建自然资源部，其主要职责是，对自然资源开发利用和维护展开监管，创建空间规划体系并监督实行，遵守全民所有各类自然资源资产所有者职责等。

针对这一问题，全会要求明确提出完善国家自然资源资产管理体制的拒绝。总的思路是按照所有者和管理者分离和一件事由一个部门管理的原则，实施全民所有自然资源资产所有权，创建统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。国家对全民所有自然资源资产行使所有权并展开管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是有所不同的。前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。

这就必须完备自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者互相独立国家、相互配合、互相监督。由一个部门负责管理领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖展开统一维护、统一修缮是十分必要的。党的十九大报告明确提出，深化机构和行政体制改革。

专责考虑到各类机构设置，科学配备党政部门及内设机构权力、具体职责。专责用于各类编成资源，构成科学合理的管理体制，完备国家机构组织法。改变政府职能，深化简政放权，创意监管方式，强化政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

彰显省级及以下政府更加多自主权。在省市县对职能相似的党政机关探寻拆分成立或区政府办公。

改革生态环境监管体制。强化对生态文明建设的总体设计和的组织领导，成立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完备生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责，统一行使监管城乡各类污染废气和行政执法职责。建构国土空间研发维护制度，完备主体功能区设施政策，创建以国家公园为主体的大自然保护地体系。极力阻止和处罚毁坏生态环境不道德。

十九届三中全会明确提出，深化党和国家机构改革是前进国家管理体系和管理能力现代化的一场深刻印象变革。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的最重要组成部分，是我们党治国理政的最重要确保。深化党和国家机构改革，既要扎根构建第一个百年奋斗目标，针对引人注目对立，捉重点、补短板、高低项、以防风险，从党和国家机构职能上为终极全面竣工小康社会获取确保;又要侧重构建第二个百年奋斗目标，侧重解决问题事关将来的体制机制问题，打基础、而立支柱、以定架构，为构成更为完备的中国特色社会主义制度建构有利条件。

其次，重新组建自然资源部的程序合乎有关法律法规规定。《中华人民共和国国务院组织法》第八条规定：国务院各部、各委员会的成立、撤消或者拆分，经总理明确提出，由全国人民代表大会要求;在全国人民代表大会常委会期间，由全国人民代表大会常务委员会要求。《国务院行政机构设置和编成管理条例》第二条规定：国务院行政机构设置和编成应该适应环境国家政治、经济、社会发展的必须，遵循精简、统一、高效的原则。

第四条规定国务院行政机构的设置以职能的科学配备为基础，做职能具体、分工合理、机构精简，不利于提升行政效能。国务院根据国民经济和社会发展的必须，适应环境社会主义市场经济体制的拒绝，主动调整国务院行政机构;但是，在一届政府任期内，国务院构成部门应该维持比较平稳。第三，重新组建自然资源部侧重改变政府职能。

十八大认为，极力扫除制约使市场在资源配置中起决定性起到、更佳充分发挥政府起到的体制机制弊端，环绕推展高质量发展，建设现代化经济体系，强化和完备政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，融合新的时代条件和实践中拒绝，着力前进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，建构起职责具体、依法行政的政府管理体系，提升政府执行力，建设人民满意的服务型政府。重新组建自然资源部，是国务院自然资源资产管理机构，主要行使各种自然资源摸清底数、确权注册、用途管制等职能。重新组建的原因重新组建原因主要是为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责，着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题，构建山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理。首先，自然资源管理集中在多部委，自然资源开发利用与维护的监管不存在缺位现象。

《宪法》、《物权法》都将自然资源作为一个整体。《宪法》第九条规定国家确保自然资源的合理利用，维护贵重的动物和植物。禁令任何的组织或者个人用任何手段强占或者毁坏自然资源。

《物权法》增强了各种自然资源的财产属性，并具体了其所有者身份。新中国正式成立以来，历史时期有所不同和有所不同时期的最重要任务有所不同，要求了归属于自然资源的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源分别由有所不同的行政机构管理。基于有所不同利益的考虑到，自然资源的开发利用和维护未构成一个统一的整体。

一些人和的组织采行包抄或取道的办法取得自然资源使用权，全民所有自然资源资产所有者职责并不具体，各自只管自己首府的范围，加之多种多样规划之间的相互扯皮，导致监管内乱、监管无以、监管者缺位现象，从而为非法用于自然资源进了一扇窗或者说是一扇门，国家确保自然资源的合理利用未几乎还清。其次，自然资源的资产属性仍未确实以求体现，自然资源资产所有者职责没具体。自然资源是人类存活和发展的最重要物质基础。总结新中国正式成立以来我国自然资源管理的历史，最初，我们主要是将自然资源视为农业、林业、牧业、副业、渔业、工业资源，适当的管理机构也分设于有所不同的管理部门，直到1998年国土资源部重新组建时将土地、矿产管理展开人组。

而从市场角度来看，中国自然资源资产管理经过新中国正式成立近70年，尤其是改革开放40年来的大大探寻，自然资源管理秩序渐渐趋于稳定，适当的体制机制也日趋完善。同时，自然资源市场更为规范，虽然还有很多严重不足，和我们体制有关的是目前为止自然资源管理未有在管理机构中推崇其资产属性，而更加多是以资源来展开管理的。如国土资源部的机构设置中有耕地维护司、地籍管理司、土地利用管理司、地质勘查司、矿产研发管理司、矿产资源储量司，也意味着在土地利用管理司的职责中重点具体是资产管理，并另设地价处、资产处、市场处等。另外，有的自然资源由于监管缺位等原因市场还有待更进一步完备。

由于新中国正式成立以来的自然资源管理更加多展现出为资源管理，而非资产管理，也没具体自然资源管理部门遵守全民所有各类自然资源资产所有者职责的权力，自然资源管理部门大自然无法就越殂代疱。这就导致所有者权益无法获得确实反映，国有自然资源资产萎缩责任在政府，责任在权力放到了百宝箱。权力的真空为权益萎缩获取了很好的出入口，经常出现矿老板、煤老板、地王瞬间暴富是在所难免，或者说是顺理成章。

第三，国土空间用途管制正处于多、骑侍郎、内乱状态，各种规划无法确实落地。有关国土空间用途管制的规划多达几十种，其中，国土资源部有的组织编成土地利用规划、国土资源规划、矿产资源规划、地质勘查规划等规划的职责，国家发展和改革委员会有的组织编成主体功能区规划的职责，住房和城乡建设部有的组织编成城乡规划的职责，水利部有的组织编成水资源规划的职责，农业部有的组织编成草原规划的职责，国家林业局有的组织编成森林、湿地等资源规划的职责，国家海洋局有的组织编成海洋规划的职责等等。各种规划编成不受资料所限，更好是基于部门利益，也不能基于部门范围内考虑到，法律依据不统一、标准不统一、实行时间段不统一、基础不统一，导致规划在实施中大打折扣，甚至显然无法继续执行，不能作为图片在墙上挂挂，管理部门也不能是望图兴叹。

随着近几年多规合一试点的逐步推广，国土空间用途管制的规划日趋完善，早已沦为政府展开投资和宏观调控的最重要抓手，但部门之间分崩离析的状态仍然沦为影响规划落地的篱笆。如何落地?自然资源部的主要职责是，对自然资源开发利用和维护展开监管，创建空间规划体系并监督实行，遵守全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权注册，创建自然资源有偿用于制度，负责管理测绘和地质勘查行业管理等。所以，重新组建自然资源部，从长年来看能更为规范自然资源开发利用和维护，让自然资源开发利用和维护重返理性，涉及法律体系日趋完备，宏观调控功能更为成熟期。

为增大生态系统维护力度，专责森林、草原、湿地监督管理，减缓创建以国家公园为主体的大自然保护地体系，确保国家生态安全性，机构改革方案还提及，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责统合，重新组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局增开国家公园管理局牌子。其主要职责是，监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和维护，的组织生态维护和修缮，积极开展造林绿化工作，管理国家公园等各类大自然保护地等。仍然保有国家林业局。

这解释自然资源部的权利变小了，更好不会反映在自然资源管理工作便捷高效方面。对于如何使方案中的内容获得实施，笔者指出必须处置好以下几个方面的问题：首先，重新组建自然资源部否跟增强生态环境保护有管理上的冲突，必须寻找各自合理的边界。重新组建自然资源部和生态环境部都是建设美丽中国的最重要措施。

重新组建自然资源部是为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态维护修缮职责，着力解决问题自然资源所有者不做到、空间规划重合等问题，构建山水林田湖草整体维护、系统修缮、综合治理。重新组建生态环境部是为统合集中的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染废气监管与行政执法职责，强化环境污染管理，确保国家生态安全性，建设美丽中国。

自然资源部在生态环境保护中具备生态维护修缮职责，生态环境部在生态环境保护中具备强化环境污染管理职责，前者重点在自然资源开发利用中的生态维护系统修缮和综合治理，反映谁毁坏、谁管理的责任，后者重点在环境污染监督、执法人员、管理，反映政府在环境污染管理中的更好责任和义务。自然资源部和生态环境部两者之间有一定的交叉。

所以，自然资源部和生态环境部下的部门设置如何协商，如何寻找各自合理的边界线，这是一个十分最重要的问题，也是职责编成机构十分注目的，既要防止出现权力真空区域，又要防止出现过多的权力交叉和重合区域。总的原则是要反映强劲监管的统一性、穿透性，尤其是专业性。其次，重新组建自然资源部必须更进一步增强自然资源资产属性，必要在机构设置中强化资产管理力量。坚信，随着自然资源部的重新组建，自然资源资产管理不会有所强化，机构设置中也不会适当强化资产管理的力量。

必须减缓构建自然资源资产管理公平和效率的目的。自然资源管理手段必须更为反映使市场在资源配置中起决定性起到和更佳充分发挥政府起到的原则，以大数据为基础的自然资源资产云管理工程和价值工程建设必须更进一步公里/小时。作为自然资源管理约束结构的国土空间管制规划必须由单一规划向多元规划展开重组。以产权和产籍作为自然资源资产管理关键的权益与分配制度必须不断创新。

自然资源资产资本化运营机制必须更进一步完备。自然资源资产的监管和调控手段的系统性必须高效的机制。

自然资源资产管理体制的改革和创意力度必须更进一步增大、减缓、强化。第三，重新组建自然资源部必须减缓自然资源法律制度建设，充分发挥好法治的最重要起到。重新组建作为土地、矿产、海洋、森林、草原等自然资源统一法典的《自然资源法》草拟委员会和研究小组，糅合吸取各国自然资源法律制度，特别是在是其背后的法理，为管理的法治化奠下厚实的法律基础。

从自然资源权益主要分类标准和种类应从，侧重占据在自然资源权益中的最重要地位。按照有财产就有义务，用于财产就承担义务的法理，为自然资源所有者和使用者原作适当的权利和义务。

与此同时，侧重均衡与人、政府和社会相互之间的利益。如，当事人无法随便创设自然资源权益，不符合规定的自然资源权益在法律上违宪;必需如期交纳自然资源税款，否如期交纳自然资源税款与当事人的民事请求权和信用紧密关联;禁令自然资源所有者和使用者过度利用自然资源;容许为保证自然资源开发利用秩序的比较平稳，在资源环境承载力阈值下，创意分区管制规划，减少自然资源开发利用管理手段;为避免政府过度介入使用者权益，规定国家征税(用)的目的、程序和必需给与合理公正的补偿，而且监察委员会、审计报告和法院对自然资源开发利用和维护管理活动享有普遍的监察权、审计权和司法权。第四，重新组建自然资源部必须强化不动产注册体制机制建设，为国家安全性和平稳奠下扎实的数据基础。

自然资源不动产统一注册管理体制机制建设，是牵涉到国家安全性和平稳的大计。从工作便捷高效的角度来看，对土地调查和确权注册管理职责、矿产资源调查和确权注册管理职责、水资源调查和确权注册管理职责，草原资源调查和确权注册管理职责，森林、湿地等资源调查和确权注册管理职责，海洋资源调查和确权注册管理职责以及国家测绘地理信息局的职责统合，不致减缓了自然资源不动产统一调查和确权注册管理的速度和效率，为更佳地展开自然资源统一管理和国家宏观调控奠下扎实的数据基础。

第五，重新组建自然资源部必须强化自然资源普查工作，充分发挥好测绘和地质勘查行业管理职责。土地、矿产、水、海洋、林业、草原等自然资源普查工作必须统一展开，协同作战，回避标准不统一和实行时间节点不统一的现状，充分发挥好测绘、地质调查主力军以及地勘队伍的起到，充分发挥大数据的优势，构成全国确实的自然资源一张图。下一步，自然资源部如何进行改革，如何设置部门和功能，这还要等报送内部的三定方案及新一届领导离任之后就不会水落石出，我们拭目以待。

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